從京華城案看失控的容積管制

2024-11-11 09:11

◆本文轉載自「思想坦克」：https://voicettank.org/2024100...

柯文哲市府在京華城案一路開後門護航，雙手奉上超過百億的容積獎勵給沈慶京，已經是不爭的事實。究竟柯文哲觸犯的是圖利罪，還是罪責更重的違背職務收賄罪，還要等待檢方的起訴與法院的判決。

然而，在京華城令人瞠目結舌的個案之外，政府失控的容積管制，也該獲得同等重視。否則，今天得利的是沈慶京，明天還會有下一個財團巨賈，用合法或非法的方式，笑納無良政客精心打包的容積辦手禮。

沈慶京笑納的禮包，可分為 20 %的容積獎勵與 30 %的容積轉移，讓京華城的容積率，從法定上限的 560 %，暴增到 840 %的容積率。

首先，台北市政府於法無據「準用」都更條例，讓京華城獲得 20 %的容積獎勵，這是柯文哲圖利京華城 111 億的罪嫌。其次，30 %的容積轉移，則由藍綠議員在 2017 年大開後門，閹割了原本即將上路的全面容積代金制，讓沈慶京得以節省至少 22.5 億的支出。這兩個不公不義的獎勵和轉移，背後是失控的容積獎勵，以及讓開發商賺取暴利的捐地換容積。

容積獎勵失控的歷史

台灣的容積獎勵制度，根源於土地使用分區管制（Zoning）。這是一個由行政權對基於對都市發展的公共利益考量，將都市土地劃分為不同的用途，以此允許、禁止特定使用項目，透過容積率、建蔽率限制開發密度的土地管理制度。

當一塊都市土地的使用分區、允許的開發密度被劃定，它的價格也就被決定了。因此，在 1926 年美國最高法院對歐幾里德村（Euclid case）的經典判決中，最高法院認為，地方政府可以在公共利益的前提下，制定土地使用分區管制，限制私有土地的發展權，無需補償因為管制所造成的財產損失；這樣足以降低、提升土地價值的巨大權力，具有警察權（Police power）的性質。

在台灣，分配社會財富，決定土地價值的權力，一方面成為政客腐敗的根源，另一方面，也變成政府透過土地變更獲利的財政手段。然而，原本依據產業發展、人口成長擬定的都市計畫，在政客上下其手，涉入土地使用分區的變更，浮濫給予容積獎勵後，超出原本預計的建物越蓋越高，道路公園等公共設施嚴重不足，帶給人民糟糕的居住品質，這幾乎是 1980 年代至今，台灣都市生活品質嚴重惡化的深層原因。

從 1980 年代至今，土地使用管制如何經由都市計畫委員會創造驚人的財富，陳東升教授在 1995 年出版的《金權城市：地方派系．財團與台北都會發展的社會學分析》已經說得很清楚：地方派系、財團透過民代關切、行賄分潤，操控行政首長，介入都市計畫審議，拿走了房地價格飆漲的暴利。

在變更使用分區取得的「法定容積」之外，近 30 年來，各式各樣的容積獎勵，已經讓土地的容積動輒突破法定容積的兩倍、三倍。土地使用分區規定的法定容積，形同具文。

為了鼓勵都市老舊建物更新，立法院在 1998 年制定《都市更新條例》、2017年制定《危老條例》，直接制度化的框定了 20 %、30 %的容積獎勵空間，讓 20 %以上的容獎，成為開發商爭取容獎的地板價。

近年，為了推動都更，雙北市府更是加碼再加碼。台北市推出都更八箭，動輒給予30%~50%的額外容積獎勵；新北市則是創設了毫無公共回饋對價的規模獎勵（500 平方公尺以上建築基地給 10 %）、時程獎勵（修正方案 5 年內提申請給 5 %），讓開發商拿好拿滿，信手拈來，就是獎勵名目。

這些浮濫的容積獎勵，幾乎掏空了土地使用分區管制的法定容積上限。原本都市計畫劃定的使用分區，搭配的公共設施，像是交通道路、公園綠地幾乎不敷使用，造成交通流量過載，公園綠地嚴重不足。

2010 年，監察院終於糾正了內政部，直指「都市容積缺乏容積總量管控機制，各式獎勵容積之累加竟無上限規定，致都市計畫法基準容積率制度名不符實，中央主管機關控管工具不足，難以有效管理」。

因應監察院的糾正，內政部在 2013 年訂定了開發個案的容積增加上限：都更地區 1.5 倍（50%），非都更地區 1.2 倍（20%），但不計入容積轉移的移入容積。這個修正，不能說沒有任何改變，但顯然是「抓小放大」，雙重曲解了「容積總量」的概念。

其一，透過捐地、繳代金換來的移入容積，不計入總量計算，算什麼總量管制？其二，僅針對開發個案訂定容積上限，卻對都市計畫區域內的容積總量不置一詞，如何算是「總量管制」？

在中央主管機關雙手一攤消極管理，地方政府樂於大放送的情況下，台灣失控的容積獎勵，浮濫的容積給予，仍然看不到大幅扭轉的契機。

胎死腹中的容移全面代金制

在失控的容積獎勵之外，另一個讓開發案輕鬆跨越法定容積上限、獲取暴利的制度，就是容積轉移。

簡單來說，都市計畫劃定了土地使用分區，也可以框定一定的「公共設施保留地」，限制開發用途，預計在未來由政府買回來闢建公共設施。容積轉移的立意，就是為了保障地主發展受限的權益，把因為劃為「公共設施保留地」而發展受限的土地容積，轉移到其他土地的建案來使用。

然而，政府因為財政上的困難，有超過2萬公頃，市值超過7兆的土地還沒有依照約定買回。為了補償發展受限的地主，政府開放了容積移轉市場，讓開發商可以收購公保地，把公保地未能實現的容積，轉移到其他土地上的建案來使用。

這套制度上路一段時間，弊病叢生。首先，公保地與容積轉移的兌換公式五花八門，沒有一定的標準。其次，由於公保地在市場流通不易，交易價格低廉，甚至經常出現土地公告現值的成交價。當開發商在市場上收購了低於土地公告現值的公保地，再換成開發後可以市價賣出的樓地板容積，中間的價差，全部被財團吃乾抹淨。

以台北市政府為例，2008~2017 這 10 年，北市府「移轉」了市價 654 億元的容積，卻只拿到公告現值 250 億元的公保地，400 億的中間價差，全部流入財團的口袋。原本應該歸給市民財富的容積，不僅沒有換成等值的公共設施用地，只換來越來越壅塞的道路，越來越擁擠的生活環境。

為了讓容積轉移的利益回到市民身上，在2014年郝龍斌市長任內，台北市修訂自治條例推動「容積代金」政策，在3年的過渡期內，先採用「捐地換容積」及「繳納容積代金」雙軌制，在 2017 年 6 月後，全面採用「繳納容積代金」，讓「捐地換容積」走入歷史。未來要取得容積，建商財團只能用市價購買，政府才有足夠的收入，來購買公保地，開闢更多生活所需的公共設施。

然而在 2017 年，「全面代金制」遭到台北市議會的藍綠議員聯手否決，倒退回到 2014 年的「捐地換容積」及「繳納容積代金」雙軌制，開發商仍然可以低價收購公保地換取容積，賺到驚人的暴利。

以京華城為例，京華城移轉的容積市值將近83億，如果採用「全面代金制」，京華城要繳給台北市政府83億。然而在雙軌制下，京華城只繳納了 43.7 億的代金、捐贈了公告現值 16.77 億的土地，至少省下了 22.5 億。這 22.5 億，是台北市政府應該收到，屬於全體市民的財富，如今全部給京華城賺走。

結語

全面失控的容積獎勵，暴利驚人的容積轉移，既是京華城得以獲取上百億不法利益的根本原因，也是房地價格飆漲，都市生活品質低落的兇手。

當台灣社會目睹柯文哲與財團拿刀叉吃人肉的驚悚戲碼時，我們是不是也可以想想，有沒有比較文明、進步的方式，不要再讓全民的財富、公共的利益，都市的生活品質，淪為政客與財團的佳餚甜點！